Bajo Consulta (Previa)

En el último número de Perú Económico, aparece un artículo mío sobre la postergada pero urgente Ley de Consulta Previa. Publico aquí el artículo completo, antes que haya pasado por la navaja de la edición impresa (el problema de los límites de palabras).

Uno de los temas más fuertes en el debate político del año pasado tiene que ver con la implementación de la Ley de Consulta Previa para Pueblos Indígenas. Opiniones van y opiniones vienen, pero la realidad es que este es un compromiso del Estado peruano desde la década de los noventa cuando firmó el famoso Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales. En este debate también circularon varios mitos, como el que este convenio y la posterior ley de aplicación no iban a hacer otra cosa que fragmentar la unidad del país.

En primer lugar, el Convenio 169 parte de un hecho concreto: muchos países han nacido en un contexto colonial, donde el proceso de independencia no trajo consigo el restablecimiento de derechos previos a la conquista y colonia. Por ende, aunque no es un instrumento temporal, el Convenio 169 busca ser una herramienta de acción afirmativa. Es decir, busca restituir derechos a las poblaciones locales en países post-coloniales; derecho sobre todo a la consulta sobre políticas públicas de educación, salud, regímenes laborales y, he allí la parte más conflictiva, la concesión de territorios para explotación de recursos naturales.

Desde que el Perú ha firmado y ratificado dicho Convenio, éste tiene el rango de norma de Constitución: tiene tanto valor jurídico como cualquier artículo de nuestra Carta Magna. Y, como se desprende de su lectura y aplicación, tiene que ver mucho más con una reforma integral del Estado que con la aplicación de plebiscitos al momento de aprobar una concesión minera o de hidrocarburos.

El Convenio bosqueja formas de participación ciudadana no necesariamente vinculantes (por el universo de tipos de consultas) para estas poblaciones cuando, por ejemplo, se quiera establecer una política educativa intercultural. Y, evidentemente, el Estado peruano no está preparado aún para ese tipo de participación y consulta.

El año pasado estuvimos a punto de contar con una ley que delimite mejor la aplicación del Convenio 169. Sin embargo, uno de los mayores puntos de conflicto entre varias partes tenía que ver con la definición de “pueblo indígena”. ¿Quiénes lo conforman? ¿Quiénes están fuera o dentro? ¿A quiénes se consulta? En segundo lugar está el problema del cómo, ya que es claro que es distinta la consulta para la aplicación de una política de salud con enfoque intercultural que una sobre un proyecto hidroenergético.

El asunto del quién es o no indígena es complejo y en las ciencias sociales no hay un consenso al respecto. Muchas comunidades campesinas pueden tener toda la razón de querer sentirse incorporadas a los beneficios de la Ley de Consulta Previa. Sin embargo, el debate del año pasado en el Congreso y las observaciones del Poder Ejecutivo al Proyecto de Ley han llevado todo a fojas cero.

Como se ve, no se trata solamente de crear plebiscitos y asambleas de consulta, sino de adaptar el funcionamiento del Estado peruano a una situación concreta y de acción afirmativa. Si el nuevo gobierno se queda en eternos debates y no promulga la Ley de Consulta Previa, como lo hizo el actual, tendrá que asumir el alto costo político que traerá el rechazo de las comunidades indígenas. Por otro lado si la promulga, las comunidades indígenas tendrían una mayor participación que en este quinquenio.

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